ماجرای تصویب برجام در مجلس

پرسش:
ماجرای تصویب برجام در مجلس شورای اسلامی چه بود؟ برخی ادعا می‌کنند برجام در کمتر از 20 دقیقه در مجلس به تصویب رسیده است و نمایندگان مجلس را به مماشات در برابر این قرارداد راهبردی، متهم می‌کنند. در مقابل، عده‌ای می‌گویند اگر برجام مورد تایید مجموعه حاکمیت نبود، چگونه شورای نگهبان آن را تایید کرد؟ حقیقت ماجرا چیست؟
 

پاسخ:
برنامه جامع اقدام مشترک که به صورت مخفف «برجام» گفته می‌شود، یک توافق در زمینه برنامه هسته‌ای میان ایران با کشورهای 5+1 و اتحادیه اروپاست که به موجب آن ایران متعهد شد یکسری از فعالیت‌های صلح‌آمیز هسته‌ای خود را تعلیق یا متوقف کرده و در ازای آن، آمریکا و کشورهای اروپایی برخی از تحریم‌های خود علیه ایران را تعلیق یا لغو نمایند.

1. مراحل بررسی برجام در مجلس شورای اسلامی
کارشناسان و تحلیلگران سیاسی در زمینه ارجاع برجام به مجلس شورای اسلامی و تصویب آن در مجلس اختلاف نظر داشتند. اعضای دولت مدعی بودند که این توافق، یک توافق سیاسی است، نه یک قرارداد حقوقی که نیاز به تصویب آن در مجلس باشد.(1) در مقابل، برخی از نمایندگان مجلس و کارشناسان به دلیل تعهدات سنگین و بلندمدتی که دولت در این قرارداد پذیرفته بود و با توجه به نقش نظارتی نمایندگان ملت و بر اساس اصل 77 و 125 قانون اساسی، خواستار بررسی آن در مجلس بودند. مقام معظم رهبری (مد ظله العالی) نیز با توجه به اهمیت مسأله خواستار بررسی آن در مجلس شدند.(2) 
سرانجام بعد از کش و قوس‌های فراوان، برجام ابتدا در چند کمیسیون مجلس از جمله کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی و کمیسیون ویژه برجام مورد بررسی قرار گرفت. در این میان کمیسیون ویژه برجام در بیش از 40 روز و به مدت 170 ساعت جلسه کاری، در جلسات متعددی با تیم‌های مذاکره‌کننده‌ی هسته‌ای، مقام‌های مسؤولِ عالی‌رتبه‌ی کشوری و لشکری، استادان دانشگاه و کارشناسان مختلف، به ارزیابی نقاط ضعف و قوت برجام پرداخت و نتیجه آن در قالب «گزارش کمیسیون ویژه بررسی برجام مجلس شورای اسلامی» انتشار یافت. 
این گزارش متشکل است از «مقدمه» با هشت بند، «بررسی جنبه حقوقی برجام» با 13 بند، «بررسی جنبه علمی، فنی و تحقیقاتی برجام» با 11 بند، «بررسی جنبه‌های دفاعی ـ امنیتی برجام» با 6 بند، «بررسی مسأله اقتصادی به‌ویژه تحریم‌ها در برجام» با 10 بند، «بررسی جنبه‌های سیاسی و عمومی» با 8 بند و قسمت آخر گزارش که شامل «پیشنهادات» با 10 بند می‌باشد.(3) این مقدار از اختصاص زمان به بررسی برجام، دعوت از کارشناسان موافق و مخالف و گزارش مفصل و مستند کمیسیون ویژه، نشان می‌دهد که مجلس در مواجهه با متن برجام آن را به صورت موشکافانه مورد بررسی قرار داده و در این زمینه کوتاهی نکرده است؛ اما آیا مجلس علاوه بر بررسی متن برجام، آن را به رأی هم گذاشت و تصویب کرد؟ پاسخ منفی است؛ زیرا به اصرار دولتمردان این توافق یک توافق سیاسی بود و نه حقوقی و دولت نیز آن را در قالب لایحه به مجلس ارائه نکرد، در نتیجه امکان تصویب یا ردّ آن در مجلس وجود نداشت.

2. تصویب قانون اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران در مجلس شورای اسلامی
اکنون پرسش قابل طرح این است که آنچه در مجلس تصویب شد، چه بود؟ آنچه در مجلس تصویب شد، متن برجام و جزئیات آن نبود؛ بلکه تصویب قانونی تحت عنوان «اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران در اجرای برجام» بود. این قانون با یک ماده واحده و نُه بند و دو تبصره بیان می‌دارد که «دولت در چهارچوب مصوبات شورای عالی امنیت ملی در صورتی می‌تواند به شکل داوطلبانه برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) را اجرا کند که احکام و تکالیفی (را که مجلس در قالب این نُه بند تصویب کرده) در فرآیند اجرا رعایت نماید».(4) 
در بخش پایانی گزارش کمیسیون ویژه برجام، ضمن اشاره به عدم ارسال لایحه از جانب دولت، هدف از این قانون را چنین بیان می‌دارد: «با عنایت به عدم انجام این امر قانونی از سوی دولت، مجلس شورای اسلامی می‌بایست برای امکان اجرای درست برجام اقدام به ارائه طرحی دوفوریتی، با الزاماتی دقیق برای رفع موانع اجرای برجام، متناظرسازی و متناسب‌سازی فعالیت کشورهای اطراف برجام و تضمین‌کننده انجام تعهدات طرف مقابل و مسدودکننده راه‌های نفوذ و کاهش آسیب‌پذیری در حوزه‌های مختلف پیرامون آن، خصوصاً حوزه‌های سیاسی و فرهنگی نماید».(5) 
مجلس شورای اسلامی ابتدا دو فوریت طرح «اقدام متناسب و متقابل دولت» را به رأی گذاشت که تصویب نشد و این طرح برای بررسی بیشتر به کمیسیون امنیت ملی مجلس ارجاع شد. چند روز بعد یعنی در روز یکشنبه 19/07/1394 کلیات طرح «اقدام متناسب و متقابل دولت» به رأی گذاشته شد. موافقان و مخالفان کلیات این طرح دیدگاه‌های خود را به صورت مفصل مطرح کردند و سپس رأی‌گیری انجام شد. نمایندگان کلیات این طرح را با 139 رأی موافق در مقابل 100 رأی مخالف به تصویب رساندند. نمایندگان سپس در روز سه‌شنبه 21/07/1394 جزئیات این طرح را با 161 رأی موافق در مقابل 59 رأی مخالف تصویب کردند. آنچه معروف به تصویب 20 دقیقه‌ای برجام است، در واقع تصویب جزئیات «قانون اقدام متناسب و متقابل دولت» است، نه متن برجام.

3. ارزیابی قانون اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران.
در نگاه اول شاید به این قانون مجلس از دو جهت بتوان اشکال کرد:

 یکی آن که چرا این قانون در 20 دقیقه تصویب شد و زمان کافی برای آن اختصاص نیافته است؟ باید گفت این 20 دقیقه مربوط به روز تصویب جزئیات این طرح است و پیش از آن، مجلس شورای اسلامی جلسات متعدد و ساعت‌های زیادی را به مقدمات و بسترهای شکل‌گیری و چکش‌کاری این طرح اختصاص داده بود. یعنی مجلس زمان زیادی را برای بررسی دقیق متن برجام، رایزنی‌های متعدد با شورای عالی امنیت ملی، نشست با کارشناسان مختلف و در نهایت، تدوین متن این طرح در کمیسیون امنیت ملی مجلس صرف کرده بود. همچنین فوریت و کلیات این طرح نیز پیش‌تر در مجلس مورد بررسی و تبادل نظر گسترده نمایندگان قرار گرفته و تصویب شده بود.

 اشکال دوم ناظر به محتوای این طرح است. این طرح چه نسبتی با منافع ملی داشت و تا چه حد می‌توانست جلوی آسیب‌های ناشی از ضعف‌های موجود در برجام را بگیرد؟ در پاسخ باید بیان داشت که این قانون به نوبه خود براساس منافع ملی و در راستای صیانت از آن تصویب شد و اشکال اساسی در آن وجود نداشت. حتی در «قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها و صیانت از منافع ملت ایران» که در سال 1399 به تصویب مجلس رسید، در دو مورد به همین قانون ارجاع داده شده است(6). اجرای درست و کامل این قانون می‌توانست جلوی برخی از مشکلات بعدی و سوء استفاده‌های دشمن در زمینه برجام را بگیرد و تا حدودی دستیابی ایران به آنچه وعده داده شده بود را تضمین کند.

4. فرایند بررسی قانون اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران توسط شورای نگهبان
طبق اصل 91 و 94 قانون اساسی، وظیفه شورای نگهبان بررسی عدم مغایرت مصوبات مجلس با اسلام و قانون اساسی است. شورای نگهبان این وظیفه خود را ناظر به مصوبه مجلس یعنی مصوبه «اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران در اجرای برجام» انجام داد و چون آن را مغایر با شرع و قانون اساسی ندانست، تأیید کرد. این شورا اساسا هیچ ورودی به بررسی متن برجام و جزئیات آن نداشته است، چون متن برجام و جزئیات آن هیچگاه در مجلس تصویب نشد تا شورا بخواهد به بررسی عدم مغایرت آن بپردازد. به همین دلیل، این که در سوال بالا گفته شده «اگر برجام مورد تأیید مجموعه حاکمیت نبود، چگونه شورای نگهبان آن را تأیید کرد؟»، ادعای مستندی نیست، چون شورای نگهبان اصلا آن را بررسی نکرده که بخواهد تأیید کند. شورای نگهبان تنها آنچه را که در مجلس به عنوان قانون تصویب شود، می‌تواند تأیید یا رد کند و حال آنکه برجام اصلا در مجلس تصویب نشد. خلاصه آن که شورای نگهبان از لحاظ قانونی نه امکان آن را داشت که برجام را بررسی کند، نه اینکه آن را تأیید یا رد نماید و نه این که خودش بتواند به صورت مستقیم برای جبران ضعف‌ها و ابهامات برجام قانونی را تصویب کند. شورای نگهبان فقط اختیار آن را داشت که قانون «اقدام متناسب و متقابل دولت» را که در مجلس تصویب شده بود، بررسی نماید که پس از بررسی چون آن را منطبق با احکام اسلامی و قانون اساسی دید، تأیید کرد.

5. عدم اجرای صحیح اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران
آنچه که بیان شد به معنای بی‌عیب و نقص بودن «قانون اقدام متناسب و متقابل دولت» و فرایند تصویب آن نیست ولی باید توجه داشت که مشکلات پیش آمده‌ی بعدی، عمدتا ناشی از عمل نکردن کامل دولت وقت به شروط نُه‌گانه مقام معظم رهبری (مد ظله العالی) در خصوص توافق هسته‌ای(7) و عدم اجرای درست این قانون توسط دولت بود، نه متن خود قانون. شایان ذکر است مقام معظم رهبری(مد ظله العالی) در نامه خود به رئیس جمهور وقت در زمینه الزامات اجرای برجام جملاتی را می‌فرمایند که به نوعی حاکی از اهتمام ویژه مجلس به بررسی برجام و عدم اهمال‌کاری در این زمینه است. عباراتی همچون «بررسی‌های دقیق و مسئولانه در مجلس شورای اسلامی، کمیسیون ویژه و دیگر کمیسیون‌ها»، یا این جملات که بیان می‌دارند: «پیش از هر چیز لازم می‌دانم از همه‌ی دست‌اندرکاران این فرایند پرچالش... ، مخصوصاً از رئیس و اعضای کمیسیون ویژه‌ی مجلس،... و سرانجام از رئیس و نمایندگان مجلس شورای اسلامی که با تصویب طرحی محتاطانه، راه درست اجرا را به دولت ارائه کردند... ، قدردانی خود را اعلام دارم». 
در قسمتی دیگر از آن می‌فرمایند: «بندهای نه‌گانه‌ی قانون اخیر مجلس و ملاحظات ده‌گانه ذیل مصوبه شورای عالی امنیت ملی، حاوی نکات مفید و مؤثّر است که باید رعایت شود».(8) همه این عبارات بیانگر آن است که مجلس به صورت قابل قبولی به مسأله برجام پرداخته است. بنابراین مجلس شورای اسلامی را که ابتدا با صرف جلسات کاری متعدد به صورت مفصل متن برجام را بررسی کرد و سپس برای جبران نقاط آسیب پذیر آن «اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران» را طراحی و به تصویب رساند، نمی‌توان به مماشات در برابر برجام متهم کرد. قطعا در این میان انتقادهایی به برخی نمایندگان مجلس وارد است، اما این انتقادها به گونه‌ای نیست که بتوان مجلس را متهم به سهل انگاری در برابر قرارداد راهبردی برجام کرد.

نتیجه گیری
با توضیحات بالا روشن شد که مجلس شورای اسلامی امکان تصویب یا ردّ اصل برجام یا جزئیات آن را نداشت. در عین حال برای صیانت از منافع ملی با بررسی دقیق و موشکافانه متن برجام و تبیین نقاط ضعف و ابهام آن، در کنار توجه به نقاط قوتش، قانون «اقدام متناسب و متقابل دولت» را ناظر به اجرای صحیح برجام تصویب کرد. شورای نگهبان نیز این قانون را تأیید نمود. نتیجه آن که برجام نه در مجلس به تصویب رسید و نه در شورای نگهبان مورد بررسی و تأیید قرار گرفت.

پی‌نوشت‌ها
1. بی‌نا، چه کسانی با بررسی برجام در مجلس مخالفت کردند، سایت مشرق نیوز، 16/06/1394، 464094، mshrgh.ir/464094.
2. خامنه‌ای، سید علی (رهبر انقلاب)، بیانات در دیدار رئیس و اعضاى مجلس خبرگان رهبرى، پایگاه اطلاع‌رسانی مقام معظم رهبری، ۱۳۹۴/۰۶/۱۲، https://khl.ink/f/30653.
3. بی‌نا، گزارش کمیسیون ویژه برجام قرائت شد/متن کامل، خبرگزاری ایرنا، 12/07/1394، 81784084، irna.ir/xjc9wX.
4. بی‌نا، قانون اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران در اجرای برجام، سایت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 21/07/1394، https://rc.majlis.ir/fa/law/show/939345.
5. بی‌نا، گزارش کمیسیون ویژه برجام قرائت شد/متن کامل، خبرگزاری ایرنا، 12/07/1394، 81784084، irna.ir/xjc9wX.
6. بی‌نا، قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها و صیانت از منافع ملت ایران ، سایت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 18/09/1399، https://rc.majlis.ir/fa/law/show/1632857.
7. خامنه‌ای، سید علی (رهبر معظم انقلاب)، نامه رهبر انقلاب به رئیس‌جمهور درباره الزامات اجرای برجام، 29/07/1394، https://khl.ink/f/31168.
8. خامنه‌ای، سید علی (رهبر معظم انقلاب)، نامه رهبر انقلاب به رئیس‌جمهور درباره الزامات اجرای برجام، 29/07/1394، https://khl.ink/f/31168.